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美国总统竞选进入尾声，无论谁胜出，吸引制造业回流都将是重要政策指向。对于民主党候选人哈里斯而言，制造业回归是萧规曹随；对共和党候选人特朗普来说，引制造业回流是旧调重弹。无论是美国制造业实际产值，还是制造业对GDP的贡献占比，未来都存在继续弹升的可能，只是受到多重因素的制约与扰动，美国制造业回归也很难出现全面繁荣的行情。
政策连续赋能与加码
金融危机前10年，美国制造业每年只有0.5个百分点的微幅增长，危机后美国经济出现二战以来最严重的衰退，在金融业成为危机策源地的情况下，制造业对经济增长的“压舱石”作用更为充分地显现出来。金融危机次年，奥巴马不失时机地提出了“再工业化”战略。
作为修复经济的重要举动，奥巴马启动了对通用和克莱斯勒两大汽车制造巨头的救助方案，在此基础上，提出了以《重振美国制造业框架》与《美国制造业促进法案》为标志的制造业中期发展战略；连任后，奥巴马又出台了《美国先进制造伙伴计划》《振兴美国制造业与创新法案》《国家先进制造战略计划》《清洁能源计划》等法案，重点聚焦对高端制造、新能源等领域的支持。
如果说奥巴马的“再工业化”战略中的国内重建成分占优，那么特朗普的“美国优先”战略则带有十分浓厚的制造业回流色彩。特朗普上任后，马不停蹄地通过了《税收削减与就业法案》，大幅降低企业的税率，以增厚企业利润和鼓励企业加大资本开支。同时，特朗普推行“逆全球化”，对贸易逆差的主要来源国进口产品征收高额关税，以倒逼更多企业选择在美投资和生产。不同于奥巴马侧重于对新能源制造企业的政策扶持，特朗普主张大力发展传统化石能源制造企业。
相比于“再工业化”与“美国优先”战略，拜登的“供应链韧性”战略所彰显出的引制造业回流力度无疑更强化了一步。在发布了《国家先进制造业战略》的基础上，拜登首先签署了总计1.2万亿美元的《基础设施投资与就业法案》，明确美国政府所需采购的基础建设项目优先美国本土供应商，直接捆绑美国政府采购行为与美国制造业，继而颁布了总计2800亿美元的《芯片和科学法案》，其中527亿美元吸引各国芯片产业转移到美国，紧接着，总计7500亿美元的《通胀削减法案》出台，直接面对电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施的生产和投资提供高达3690亿美元补贴。上述三大法案涵盖基础制造、高技术制造、清洁能源等领域，旨在推动美国产业链重构的同时强化美国对全球产业链的主控权。
新一任总统还会在政策上为制造业回流进一步赋能加码。一方面，改造与完善基础设施从而为制造业创造更为过硬的外在条件将是政策的重要指向；另一方面，提高制造行业的员工工资水平以吸引更多人才的加入、同时加强教育与职业培训也是政策的明确选项，不仅如此，通过降低美元利率以及减免税收从而进一步削减制造业成本更是政策凸显的主要目标。唯一区别的是，哈里斯会继承民主党人的衣钵，对清洁制造情有独钟，而特朗普也肯定会对传统制造痴心不改。
成效在累积中显现
通过整整15年政策输氧与赋能，美国制造业回流取得了一定成效。
首先，制造业建筑投资（主要包括厂房等）逐年爬升。2010~2023年，美国制造业固定资产投资年均增速约4.4%，其中2022年投资规模首次突破1000亿美元；2023年又突破2000亿美元，年度投资规模升至2007亿美元，为2010年的三倍之多；今年第一季度，美国制造业投资额度继续升高至历史峰值的2255亿美元。从制造业建筑投资占GDP的比例看，2022年之前从未超过0.5%，但从2023年开始，该数据持续上升，目前已登至0.8%的历史新高。按照美国财政部的报告，日本、德国、英国等发达经济体同期都没有出现这样超出历史趋势的大幅上升，表明美国制造业领域的投资的确具有一定吸引力。
其次，私人制造业投资可圈可点。2010~2023年，美国制造业私人固定资产投资出现13年连升的局面，年均增速超过4.8%，尤其是最近两年更呈加速趋势，2023年首次突破1000亿美元，2024年3月首次突破2000亿美元。从私人制造业投资占私人非住宅固定投资的比重看，目前6.1%的占比距离历史峰值仅一步之遥。美国私营部门研发投入总额的75%用于制造业，而且美国的大多数专利为私人制造业企业所有，美国私人制造业企业的创新能力往往是其他行业企业的两倍之多，而在目前私人制造业的全部投资中，有关知识产权产品的投资增长最为迅速，其中今年首季美国私人知识产权产品固定投资达到了1.56万亿美元，显示美国私人制造业投资在规模扩张的同时更加注重内涵驱动。
再次，制造业就业人数缓慢增长但结构显著优化。2010~2023年，美国制造业就业人数从1160万人增加至1300万人，净增约140万人，其间回流制造企业公告的新增就业岗位近160万个，等于新增就业岗位完全由回流企业所创造；从制造业就业占非农就业人数的比例看，2022年之前始终被压制在8%以下，最近两年呈加速状态，目前占比约10%。特别是与先进制造业相关的就业人数快速增长，相比于2010年，与美国科学、技术、工程和数学学科相关的就业人数目前升至24%，同期，科学与工程类企业吸纳就业人数占比提高至约6.0%。
最后，美国FDI（外国直接投资）中的制造业占比明显提升。2023年美国制造业的外国直接投资升至创纪录水平的1282亿美元，占比高达41.3%。
后续阻力依然不小
英国《金融时报》通过采访100多家企业、美国州政府和地方政府并查阅企业公告和财报后发现：在《通胀削减法案》和《芯片和科学法案》公布的新投资中，约有40%、价值高达840亿美元的大型制造业投资项目已被延期或暂停，有些投资规模超过1亿美元的重大项目遭遇了两个月到数年不等的延期，甚至陷入了无限期暂停的困境，其中拜登站台的台积电在亚利桑那州高达400亿美元的晶圆厂建设推迟到了2028年，特朗普站台力挺的富士康准备在威斯康星州打造的顶尖LCD面板厂也无奈转向数据中心和医疗设备制造领域。
这背后隐藏着的是美国制造业投资结构性失衡与接续能力不足的基本镜像。根据彼得森国际经济研究所的数据，至今年5月，国内外企业宣布在美国制造业的投资额总计为3820亿美元，但其中绝大部分用于建筑投资领域，而按照常理，在制造业建筑投资出现高峰期后，一般会迎来设备投资的高峰期，只可惜美国的工业设备投资增长并没有跟上建筑投资快速增长的步伐。
系统性数据可以进一步佐证美国制造业回流在速度进展上远未达标。金融危机时，制造业在美国GDP中的占比为12%，如今不升反降至10.3%；15年前美国货物贸易逆差超过8300亿美元，去年逆差规模依然高达1.06万亿美元；9月份美国制造业PMI为47.2，除了今年3月份昙花一现地站上50以上的扩张区间外，自2021年4月以来的其他所有月份均被牢牢摁在“荣枯线”之下。
制造业回流的计划与目标大打折扣，首先与政策规则的效度不足直接相关。除了两党在清洁制造与传统制造上各自偏爱有加让企业不得不秉持谨慎态度外，制造业回流企业要想拿到美国政府补贴，需要完成特定目标，企业由此很难形成稳定的投资收获预期。另外，财政对企业回流的补贴门槛设定较高，大企业容易拿到补贴，众多小企业被拒之门外，美国制造业实际形成了“二元结构”的格局。美国政府的回流支持政策也忽视了企业的异质性，部分跨国公司不会为补贴而改变全球化之路，以苹果公司为例，苹果的产品超过半数以上由非美国家供应商提供，若轻易跟随制造业回流的脚步，必须付出更大机会成本。
缺乏完整的配套产业链是美国制造业回流的一个重大痛点。美国制造业主要回流到了南部与中西部地区，而这些地区恰恰是产业链布局较为薄弱的方位。美国的制造业供应链高度依赖全球市场，尤其是中国、韩国和日本的原材料和零部件供应，要实现供应链的本土化，重新构建自己的产业链条，既要庞大的额外投资不说，复杂的技术转移就是一个难以绕开的“卡脖子”问题，最终所费时日要超数年。美国也可以在境外或者本土寻找新的供应商，时间周折况且不论，即便有所成功，但成本高出三到四成或是常态。
排除产业链置换成本，劳动力等要素成本以及环境与社会成本也是许多制造企业难以承重的硬伤。美国劳工统计局数据显示，美国制造业工人平均时薪34美元，远超中国、印度、越南和墨西哥等国，而毕马威的全球制造业成本调查报告揭示，美国制造业“初级成本”（包括劳动力、地租、水电、税收和利率等）竞争力在17个被调查经济体中排名倒数第4。另外，美国的环境保护标准和劳工权益保护可能会增加制造业运营成本，初步测算，全美制造企业为遵守联邦法规需要支付的总成本在去年达到了3.1万亿美元。综合成本的高昂构成了对美国制造业回流政策的反噬，一定程度上也必然削弱美国制造业的竞争优势。
目前美国制造业存在着48万个职位空缺，未来10年空缺量可能放大到190万个，虽然美国企业、大学和地方政府也未雨绸缪地启动了不少新培训项目，但培训成果远不足以填补职位空缺。更为严重的是，熟练工人尤其是技术工人的匮乏。按照麦肯锡报告，美国高端制造业中约三分之一从业者年龄超55岁，即将来的“退休潮”极有可能引发人才断层危机，虽然美国政府希望通过自动化来替代部分人工，但自动化设备的研发、维护和升级同样需要大量高素质的技术工人，无法及时和充分补充的情况下，美国制造业劳动力成本高昂的劣势不仅短期内难以得到有效逆转，未来可能还会加剧。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
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张锐
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